中国版“数字守门人”监管来了！ 对超大型平台企业影响何在

29日市场监管总局发布《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》（下称《分级指南》）与《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》（下称《责任指南》），两个文件共同确立了平台分类分级的监管思路，将互联网平台分为超级平台、大型平台和中小平台三类。

其中，具有“超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量和超强限制能力”的超级平台被赋予了更大更多的平台治理责任。根据《责任指南》，超大型平台经营者应当遵守公平和非歧视原则，不得实施自我优待。

中国人民大学数字经济跨学科交叉平台首席专家李三希对第一财经表示，在中国平台经济高速发展的过程中，产生了一批具有较高市场份额的企业，这些企业或存在一些依靠当前的反垄断法、反不正当竞争法难以有效解决的行为。“超级平台”这一概念的提出，不仅在事前约束环节引导平台企业落实合规义务，也在事后究责环节，回应了反垄断执法中“平台支配地位”界定不清的难题，为相关部门监管制度的创新提供借鉴，并在发生平台自我优待、数据垄断等争议性问题时引入了一种新的监管思路。

此前，欧盟、美国均为平台分级制定了法律草案。在李三希看来，《责任指南》中赋予“超级平台”更多主体责任的规制理念，与欧美的监管思路类似，相当于提出中国版的“数字守门人”制度。

“虽然，相较欧美的法律草案，中国的《责任指南》不是法律，不具备法律效力，但是执法和司法机关在实践中会参考该指南，《责任指南》对相关平台企业的约束力不容忽视。”李三希称。

何谓“超级平台”？

根据《分类指南》，对平台进行分级，需要综合考虑用户规模、业务种类以及限制能力。

用户规模即平台在中国的年活跃用户数量，业务种类即平台分类涉及的平台业务，限制能力即平台具有的限制或阻碍商户接触消费者的能力。

据此，互联网平台分为超级平台、大型平台、中小平台三级。超级平台指同时具备超大用户规模、超广业务种类、超高经济体量和超强限制能力的平台。

其中，超大用户规模，即平台上年度在中国的年活跃用户不低于5亿；超广业务种类，即平台核心业务至少涉及两类平台业务，该业务涉及网络销售、生活服务、社交娱乐、信息资讯、金融服务、计算应用等六大方面；超高经济体量，即平台上年底市值（估值）不低于10000亿人民币；超强限制能力，即平台具有超强的限制商户接触消费者（用户）的能力。

华东政法大学竞争法研究中心执行主任钟刚认为，这里的“平台”，是指一种大型的商业组织形态，或包含多个经营主体、涉及多个业务方向。故而，一旦某平台被界定为“超级平台”，其经营主体和业务方向都将受到相应约束。

“《分类指南》中对于超级平台‘经济体量’的约束，值得特别关注。”钟刚告诉第一财经，“不低于10000亿人民币”更多的是一个估值上的概念。比如，一家平台企业可能拆分部分业务板块去上市，那么没有上市的部分或也是超级平台一部分，在有高科技含量加持的背景下，其往往也具有较高的估值倍数。

北京京师律师事务所反垄断法律事务部主任杜广普注意到，以市值或估值作为标准的“经济体量”这一依据，出现在对于超级平台的“分级方案”中，而在超级平台的“分级依据”中，则缺少该条目，仅从平台本身的角度提出了用户规模、业务种类和限制能力三个分级依据。

“分级时，需要同时具备四个依据规定的相应条件，才能构成‘超级平台’或‘大型平台’。从这一点来看，实质上，起草者除了考虑平台本身外，也考虑了‘背后’的平台经营者（或称平台企业）。”杜广普告诉第一财经。

为免生歧义，他建议，或可对分级标准部分做进一步优化，如将“平台上年底市值（估值）”的表述改为“平台经营者上年底市值（估值）”。

由于平台业务是分类分级的标准，而承担责任的则是平台经营者，李三希指出，美团、阿里巴巴和腾讯等少数互联网巨头会受“超级平台”相关责任的约束。

从平台经营者的角度出发，北京大学法学院教授、北京大学电子商务法研究中心主任薛军对第一财经分析称，经营者所经营的是否属于平台型业务，是认定“超级平台”的关键。比如，对于混业型的平台企业，既经营第三方平台业务，也有自营业务，那么其作为电商平台，如果普通商户只有通过相关平台才能接触到用户，平台具有很强的控制能力时，那么，这个平台就要承担“超级平台”的责任。

清华大学国家战略研究院研究员刘旭告诉第一财经，由于平台经营者或涉及多项平台型业务，而要落实“超级平台”经营者的责任，应当参照其核心业务。比如，如果超级平台既有电商业务也有云服务业务，那么在平台分类时，应该就这两项业务分开计算用户规模等，确立二者的平台等级，并进行合规管理。

值得注意的是，《分类指南》中按照用户规模、市值等划定 “超级平台”的思路，类似于美国以及德、法等欧盟成员国采纳的“数字守门人责任”的概念。

比如，在欧盟的《数字市场法》（(DigitalMarketsAct，简称DMA)草案中规定，当一个平台具有强大经济地位并在多个欧盟国家活跃，如过去三年在欧洲的营业额都不低于65亿欧元或上一财年的市值不低于650亿欧元；具有强大的中介地位，即活跃拥有4500万月活用户或10000以上的活跃商户；在市场上拥有（或将拥有）稳定和持久的地位，则被认定为是“数字守门人”。

“《分类指南》相当于提出了中国式的‘数字守门人’概念，但考虑到不同地区平台企业的规模的差异性，中国成规模的平台企业相对较多，中国对于‘超级平台’的认定标准比欧盟要高，比美国要低，处于折中水平。”李三希称。

影响几何？

按照“平台越大，责任越大”的思路，《责任指南》中，对于不同类型平台，提出了不同的主体责任。指南共有36条，其中前9条全部针对超大型平台。根据《责任指南》，超大型平台是指在中国的上年度年活跃用户不低于5000万、具有表现突出的主营业务、上年底市值（或估值）不低于1000亿人民币、具有较强的限制平台内经营者接触消费者（用户）能力的平台。这也即是说，超大型平台包含《分级指南》中的大型平台和超级平台。

根据《责任指南》，超大型平台经营者需满足公平竞争示范、平等治理、开放生态、数据管理、内部治理、风险评估、风险防范、安全审计、促进创新9个方面合规要求。

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