土地出让划转 城投违规业务出清

本报记者 石健 北京报道

近日，由财政部等四部门联合公布的一份通知“财综[2021]19号”（以下简称“19号通知”）决定，将国有土地使用权出让收入等四项政府非税收入，由自然资源部门划转税务部门征收。其中，最引人注目的是国有土地使用权出让收入的划转。对于该项政策对城投平台有哪些影响，国盛证券研究所首席固定收益分析师杨业伟在接受《中国经营报》记者采访时说：“土地出让金由税务系统征收后，将会对部分违规获取土地出让金返还的城投平台造成影响。”而在采访中记者还了解到，部分资质较弱的城投也将面临业务调整、转型等。

抑制违规“输血”

对于此次新规出台，一位税务系统的负责人认为可以实现三方面意图。“一是稳步推进税收征管体系改革，提高非税收征管效率和质量；二是纠正土地出让业务中的违规现象，避免征收漏洞和监管腐败；三是引导地方政府降低对土地财政的依赖，促进实体经济发展。”

某城投平台负责人告诉记者：“过往的实操中，不少城投平台通过传统模式开展土地整理开发，即自筹资金、垫资开发，待土地熟化并完成出让，地方政府按照地块净收益计提相关基金，剩余部分对城投公司进行资金返还，通常在返还成本的基础上给予一定比例的投资加成，城投据此确认土地整理收入。”

采访中，该负责人直言：“该模式虽存在合规风险，但是仍比较主流，实践中地方政府可用人为提高投资加成比例以达到协助城投做大收入规模的目的。不过，此次土地出让金划转主要对城投平台有两方面影响：一是影响城投的土地规模；二是影响城投的现金流。”

对此，杨业伟亦分析称：“从过往的案例看，出现过地方政府通过城投购买土地、缴纳土地出让金，然后再将土地出让金返还给城投，继而实现城投扩大融资规模的目的。不过，这种做法是违规的，并没有真正实现城投的发展。政策划转之后，资产‘虚增’的情况将会大幅减少。而对于城投现金流的情况，划转后，土地出让管理将更规范，城投公司需要足额、按时缴纳土地出让金，在政府以合规的方式进行土地出让金返还的情况下，随着信息透明度提高，返还节奏放缓，对城投公司资金占用时间增加，继而影响流动性。”

国海证券在一份研报中同样认为，新规或冲击部分城投平台资产规模和现金流。“就城投平台招拍挂而言，过往存在政府出让土地后向城投平台返还土地出让金或城投平台延期缴纳土地出让金等现象。而新规出台后，一是影响城投平台资产规模，政府返还土地出让金受限，影响其对部分城投平台的资金注入。二是影响城投平台现金流，城投平台招拍挂后需及时、足额缴纳土地出让金，进一步影响城投平台的现金流。”

今年以来，防范化解隐性债务是地方政府及城投平台发展的主基调，对此，光大证券研报分析认为：“国有土地使用权出让收入划转税务部门征收只是征管机构的变化，是‘进一步深化预算管理改革’的体现，与‘土地财政’没有直接联系，有助于进一步规范地方政府与城投公司的关系，是当前防范和化解隐性债务的应有之义，也有助于推动城投公司的稳健发展。”

对于此次新规将对城投公司信用基本面有哪些影响，有业内人士分析说：“土地出让收入征管权划转对城投公司土地整理开发业务的影响将随着新规的全面推开而逐步显现，短期内或不太明显，不足以冲击城投的信用基本面。但是，从中长期而言，此次新规在压减实操中违规现象的同时，确实有可能会刺激一些地方的地价泡沫，让价格回归价值，而这将导致其土地出让收入的缩水。”

两类城投需提升能力

中证鹏元研发高级董事袁荃荃认为，此次新规将冲击两类城投继而需要改善自身经营能力。“一是业务结构单一、主要做土地整理开发业务、几乎不涉及任何市场化业务或涉及市场化业务但相关收入几乎可忽略不计的，此类城投对土地出让收入返还的依赖度较高；二是所属区域财政收入规模较小、地方财政收入对土地出让收入高度依赖县区级公司，主体信用评级集中在AA级及以下。”

记者还注意到，“19号通知”出台后，业内普遍存在三个关心的问题：是不是意味着以土地开发为主营业务的城投公司未来会具备更强的金融属性？其信用是不是会得到显著的加固？土地出让收入征管权划转对以土地整理开发为主营业务的城投是不是存在不利影响？

对此，袁荃荃认为：“长期来看，城投公司承担土地征收、开发等职能有其显著优势，因而具备长期存在的必要性。同时，监管其实也为其参与土地业务提供了空间和一定的方向指引。因此，城投公司以合法合规的规模参与土地业务是非常顺理成章的事情，也会是一个富有效率的事情。”

至于土地储备业务如何合规筹集资金，袁荃荃分析说：“未来还是要从挖掘项目的产出潜力想办法，尽最大可能去打开项目的开发链条、加大项目的开发范围，以土地的最终产出为依托去设计融资方案，充分发挥、挖掘项目的经营性，以项目的经营性收入融资，减轻政府的债务负担。”

对于信用资质问题，袁荃荃说：“以土地整理开发为主业的城投确实会长期存在，但不代表它的信用资质就是固若金汤，更不代表不同区域的这一类城投在信用资质上没有差异，所以二级市场投资人也要引起注意。以粉饰的角度看土地整理开发为主业的城投并不合理，还要综合城投属性强弱、平台地位高低、财务健康程度、区域经济财政实力等多因素来综合判断。”

除了信用资质问题应引起投资市场注意，袁荃荃还特别提到两类城投平台应特别注意。“一是建议对最近三年传统城投业务收入占比均值高于80%，同时，存在一个或若干个年度土地整理开发收入占比高于55%情形的城投公司提高警惕，城投行政级别、主体信用级别则不做限制，不排除高行政级别、高主体信用级别的城投公司，如AA+平台受到新规影响的可能；二是建议对所属区域最近三年公共财政收入低于30亿元、政府性基金收入占地方财政总收入比重连续三年达到50%以上，或者国有土地使用权出让收入与公共财政收入的比值连续三年超过50%的县区级城投公司提高警惕，城投公司的平台地位、业务结构则不做限制，不排除县区级核心传统城投公司受到新规影响的可能。”

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