政府停摆、债务违约、4万亿法案……美国国会冲刺魔鬼一周

正如美国众议院议长佩洛西（Nancy Pelosi）给民主党人的信中所说，“接下来的几天将是一个密不透风的时期”，本周，美国国会将经历一场悬崖上的冲刺。

第一道红线是9月30日，如果两党届时不能就拨款法案达成一致，资金即将到期的美国政府将从10月1日起陷入停摆。第二道红线在10月中旬，如果参议院拒绝提高美国债务上限，美国将在那时面临违约。

而秒针倒数的“滴答”声中，民主党领导人还在试图推进两个总规模超过4万亿美元的立法提案。其中，基础设施法案中的新支出约为5500亿美元，另一个包含医保、教育和气候行动的社会安全网法案则高达3.5万亿美元。即使是习惯在压力下运作的美国国会，当前的财政和立法压力也让人十分吃不消。

这一周也将对总统拜登的领导力提出考验。近期，他在处理阿富汗撤军和海地移民的问题上受到批评。上周，拜登会见了数十名民主党人，努力在坚持不同优先事项的集团之间搭建沟通渠道。

北京大学国际关系学院教授王勇接受第一财经记者采访时表示，国会限制政府开支，是美国“三权分立”制度的结果。“过去的二三十年当中，实际上这些制度也曾经导致美国政府的关门。这种体制受到了国会和总统行政部门之间的关系影响，也必然会受到美国政党制度的影响。如果国会和政府是由一个党派同时控制，那么这个问题就比较容易解决。”王勇说。

财政问题上的斗争

当地时间周一（9月27日）晚间，参议院将对已被众议院批准的临时拨款法案进行表决，该法案允许将政府资金期限延长至2021年12月3日，并将债务限额暂停至2022年12月。但由于该法案在参议院需要60票支持才能通过，而占了半数席位的共和党人拒绝调整债务上限，预计该法案将被否决。

参议院预算和财政委员会委员图米（Pat Toomey）近日表示，民主党“正处于一个绝对前所未有的、极具破坏性的开支狂潮中，其规模是我们从未见过的。他们想让我们授权借款来帮助支付，但我们完全反对他们的做法”。

民主党领导人还没有表明下一步的计划。但佩洛西在周日（9月26日）重申，美国政府不会陷入停摆。她暗示，民主党领导人准备提出一个能得到两党支持的短期支出修正案，以避免大量联邦雇员停薪回家的局面。

“我们要在疫情期间让政府关门？这是最不负责任的行动。”密歇根州众议员丁格尔（Debbie Dingell）表示，“在增加债务限额问题上，党派之争不断。我们不应该像现在这样玩政治游戏。”

但即使美国国会能在本周末前阻止政府关门，麻烦也不会得到完全解决。攀升到28万亿美元的国家债务问题已经给金融市场带来了焦虑。据美媒报道，许多货币市场基金经理再次试图通过缩短他们所投资的债务工具的期限，或转向回购市场来为更多的短期交易融资，从而将潜在的损失降到最低。

事实上，债务上限问题上的党派斗争并非新鲜事。至少从20世纪50年代开始，两党就都会在政府资金耗尽时摆出政治姿态，以衬托对方的不负责。自1960年以来，国会共提高或调整债务限额78次。其中，共和党总统执政时49次，民主党人入主白宫时29次。仅特朗普政府时期，国会就三次调整了上限。

王勇对第一财经记者称，这一问题上的党派斗争，体现了不同党派间经济治理理念的差异。“共和党现在偏保守一些，不想扩大政府在社会救济方面的角色。民主党则更重视社会福利计划，更愿意在这些问题上花钱，所以必然要提出提高债务上限。”他解释道。

随着债务滚雪球般扩大，两党都不想成为众矢之的。过去几年，国会议员多次“暂停”而不是“提高”债务上限。乔治敦大学政府事务研究所高级研究员胡德(Joshua Huder)说：“这在政治上更有利，避免政治家为庞大的数字负责。”

现在，民主党人可以通过快速通道预算程序解除债务上限，这能够绕开共和党人的阻挠。但如上所述，民主党人迟迟无法下定决心，因为这将意味着该党要单独为这一决定承担政治责任。此外，这也将是一个复杂且可能非常耗时的过程，目前还不清楚这一途径能否及时完成以避免违约。

“两党能否在参议院解决提高债务上限的问题，现在仍不清楚。如果最后期限到来之前达不成协议，就会对美国股市和投资人预期产生冲击。”王勇说，“这一过程中，两党会加紧谈判，实际上这给了两党一个利益再分配的机会。共和党有可能会利用这样的机会，因为共和党不希望民主党在任期间拼命地花钱，然后花钱产生的经济和社会的效果，归功于民主党治理的政绩。”

立法问题也面临障碍

本周四（9月30日），政府面临潜在停摆风险的前一天，众议院将被另一件事占据全部精力，即对基础设施法案进行投票。该法案早前已在参议院获得通过，但温和派和进步派民主党人的党内分歧让这次投票充满波折。

几十名进步派民主党议员威胁说，如果不推动拜登的另一项规模为3.5万亿美元的法案，他们将阻击对基础设施法案的投票。但温和派则希望，能够按时通过基础设施法案，否则就会反对推动3.5万亿美元的法案。

要想推动基础设施法案通过，不投赞成票的民主党议员不能多于3人。美国国会进步核心小组联合主席贾亚帕尔（Pramila Jayapal）表示，在与参议院就更广泛的社会和气候法案达成详细协议之前，近50名议员可能不会投赞成票。

为了加速谈判，佩洛西表示，她计划在本周将社会和气候法案也提交给众议院进行表决。众议院预算委员会在上周六（9月25日）晚些时候批准了众议院的立法版本。但温和派和进步派民主党人对该法案的许多条款仍有分歧，包括如何应对气候变化，以及如何对税法和医疗保健措施进行修改等。

据一位白宫官员说，刚刚过去的周末，拜登、他的内阁官员、立法事务办公室和白宫高级工作人员与几位摇摆不定的议员进行了谈话。

如果谈判最终破裂，一些民主党人担心这将很难向选民交代，从而对明年将举行的中期选举造成负面影响。北卡罗来纳州的民主党全国委员会成员哈金斯（Shelia Huggins）称，这周对拜登政府来说将是一个决定性时刻。

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