政府工作报告首提“设立金融稳定保障基金” 构建防范金融风险的“防火墙”

理财鱼小提示：政府工作报告首提“设立金融稳定保障基金” 构建防范金融风险的“防火墙”

李佐军 田惠敏

金融是现代经济的血脉神经，防范和化解金融风险是我国当前必须面对和解决的问题。今年《政府工作报告》提出，“设立金融稳定保障基金，运用市场化、法治化方式化解风险隐患，牢牢守住不发生系统性风险的底线”。这是我国政府工作报告中首次提出“设立金融稳定保障基金”。金融稳定保障基金是什么？能发挥什么作用？资金来源如何解决？如何发挥作用？这些问题值得探讨。

金融稳定保障基金是应对市场失灵的“消防队”

金融稳定保障基金是由政府等多方出资设立，旨在有效防范、化解、处置重大金融风险，进而稳定金融体系的基金，具有公共产品性质。与存款保险基金、保险保障基金等单一金融子行业的保障基金不同，金融稳定保障基金着眼更广范围的金融风险防范和化解，聚焦系统性金融风险的处置。设立金融稳定保障基金，旨在拓宽风险处置资金来源，增加金融机构救助资金，降低市场对央行最后贷款人职能的过度依赖，应对市场失灵，降低道德风险。目前，我国在金融细分领域的风险防范、化解和处置已积累了一定经验，如设立存款保险基金、保险保障基金、证券投资者保护基金、信托业保障基金等，对银行存款、保险、证券公司、信托等领域的风险机构进行防范、化解和处置。随着全球经济发展不确定性的增加，我国经济下行压力的加大，以及金融市场风险概率的逐步上升，有必要设立金融稳定保障基金，通过市场化、法治化手段，在金融体系中建立一道风险防护屏障，对金融风险进行快速有效的防范、化解和处置，以降低综合成本、维护国家金融安全。

设立金融稳定保障基金是许多国家处置问题金融机构的典型做法

设立金融稳定保障基金是许多国家处置问题金融机构的典型做法。例如，美国的有序清算基金（OLF）由财政部设立，由美国联邦存款保险公司（FDIC）负责管理，用于支付FDIC在处置金融风险过程中产生的各项费用。OLF事前并不累积资金，而是在需要处置风险时由FDIC向财政部发行债券进行募资。再如，欧洲金融稳定保障基金（EFSF）是为了应对欧洲主权债务危机、维护欧洲金融稳定而设立的基金，由欧元区成员国提供资金。该基金提供财政援助，帮助欧元区国家缓解经济困难。EFSF的主要职能有三个方面：一是干预债务的一级二级市场，由欧洲中央银行进行研判，当存在较大的金融市场震荡、且对金融稳定构成威胁时，对市场进行干预；二是基于预防性计划开展相应行动；三是向政府提供贷款，为金融机构的资本重组提供资金支持。

金融稳定保障基金的三大资金来源

从各国实践来看，金融稳定保障基金的资金来源主要包括三大部分：一是由金融机构以“生前遗嘱”方式缴纳资金，以压实金融机构的主体责任。这一方式可由金融稳定理事会（FSB）提出，要求金融机构拟订“生前遗嘱”，并向监管机构缴纳基金，当金融机构陷入实质性财务困境或经营失败时进行使用。二是接受处置资助的金融机构在其度过危机后归还资金。三是由政府财政进行注资。在我国，金融稳定保障基金由中央政府主导，资金来源一部分由政府出资，并撬动更多社会资本进入。在部分中小金融机构较为集中、潜在风险隐患较高的地区，可由地方政府牵头成立处置基金，用于当地金融风险的防范和处置。

构建我国防范金融风险的“防火墙”

金融稳定保障基金设立后，将与金融机构内部控制、金融子行业细分保障基金一起，形成我国防范金融风险的三道“防火墙”，稳定市场预期、化解金融风险。这三道“防火墙”主要通过金融机构来传导，发挥如下作用：一是发挥“付款箱”功能，即在金融机构倒闭清算时承担赔付功能，保护金融消费者权益；二是对问题金融机构提供财务支持和流动性帮助；三是在问题金融机构重整过程中发挥财务和顾问职能；四是通过向特定金融机构注入流动性，稳定市场；五是由接受财务和流动性支持的存续金融机构承担偿还资金的责任。

可以预期，设立金融稳定保障基金，将对金融系统性风险的防范和化解起到重要作用。但也要看到，任何一种宏观审慎金融监管工具都有其优点，也有其操作成本和局限性。对金融稳定保障基金而言，要使其更好地发挥作用，还需要与现有宏观审慎监管工具有机协调起来。金融稳定保障基金应守住“金融”这个根本，处理好金融稳定和经济稳定之间的关系。值得注意的是，不宜把不属于金融风险的其他领域风险随意纳入金融稳定保障基金范围，也不宜将属于通过制度改革可以化解的风险纳入其中。

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