超级监管来了吗？——对两个文件的学习体会

10月29日，国家市场监管总局发布了两份文件，一份是《互联网平台分类分级指南（征求意见稿）》，另一份则是《互联网平台落实主体责任指南（征求意见稿）》（以下分别简称 《分类分级指南》和《责任指南》）。尽管没有做任何事先的宣传和预热，但两份文件挂出之后，很快在朋友圈刷屏，关于它们的各种猜想和评论也纷纷出现。有的报道评论说，这是中国版的“守门人”制度；而有的报道则认为，这是平台领域最强监管到来的一个信号。

作为一名平台经济的研究者，我第一时间学习了两份文件，并就其中的部分内容请教了一些相关的专家，由此形成了一些体会，但同时还有不少疑问。将这些体会和疑问放在一起，就成了这次的专栏。

为何出台两个文件

任何的法律、法规、政策的出台，都有其本身的背景，也有其需要达到的目的。那么，这两个文件出台的背景是什么？两者要达到的又是怎样的目的？这还要放到促进数字经济发展这个大框架下面来看。

我们知道，中国经济已经从高速增长阶段转向高质量发展阶段。在高质量发展阶段，数字经济将是支撑发展所需要的重要引擎和动力。和传统经济不同，数字经济下的企业很多是以平台的形式组织起来的，尤其是一些大型平台，更是整个数字经济运行的中枢和纽结。因此，要发展好数字经济，就必须保证平台的规范发展。

不过，平台是一个新事物，在很长时间内，人们对其规律都所知甚少，因此监管部门出于稳重的考虑，都采用了“让子弹飞一会儿”的态度，尽可能对平台的发展给予了宽松的环境。在这种宽松的监管环境下，我国的数字经济得到了高速的发展，一大批大型平台企业迅速崛起。但是，这种宽松的监管也带来了相应的副作用。作为新生的巨头，大型平台崛起之后与众多利益相关者发生了很明显的利益冲突，产生了很多矛盾。一些平台甚至开始利用自己手中的市场力量压榨消费者，打压竞争对手。这些问题，都在社会上产生了很不好的影响。作为回应，政府开始转向严监管。事实上，从去年下半年的“平台反垄断风暴”开始，这种严监管的态势就一直在持续。

应该说，随着行业的发展，监管从宽松转向严格并不是什么新鲜的事情，现实中的很多行业都经历过这样的一个过程。但对于平台来说，却有不少特殊之处。在传统条件下，我们要说明白一个企业属于什么行业是很容易的，对应的监管也就自然归口到相应的行业主管部门。但是，平台都具有多边市场的属性，它们大多会同时在几个市场上进行经营，这时，要说明白它们属于哪个行业，应该归哪个部门管就很不容易了。

记得几年前，我和一个平台企业的从业者交谈。在被问及到他的单位应该归哪个部门管理时，他对我苦笑着说：“我们倒是希望有个‘婆婆’，但坦白来讲，我们也不知道哪个是！”在宽松监管时期，这其实并不算是什么问题，因为在这个阶段，所有部门都不想来作为监管的执行者。但到了严格监管阶段，情况就变了，很多平台一下子从没有“婆婆”变成了有很多“婆婆”。而每一个相关的监管部门为了体现严监管的精神，都会出台一个或几个规范性的文件。这些文件、规定加在一起，往往内容繁多，其中的很多内容甚至可能有彼此矛盾之处。对于企业来说，这就会无所适从，而要进行合规则会变得十分困难。

在这样的背景下，很多平台企业都希望有一份综合性的指南把所有文件的精神提炼出来，告诉它们究竟可能被谁管，平时应该做什么，不应该做什么。在很大的程度上，《分类分级指南》和《责任指南》其实就是对企业以上诉求的一种回应。其中，《分类分级指南》可以帮助平台企业更好地定位自己所处的行业，了解自己可能会受到哪些部门的监管；而《责任指南》则可以帮助企业了解自己应该履行的责任和义务。

超级监管已经来了吗

在两个文件上线后，不少人将其解读为“超级监管”到来的标志，认为这会给平台、尤其是超大型平台带来很多额外的责任和义务。理由有二：一是在文件当中，给出了大量平台需要承担的责任，其中有很多责任甚至是欧美都没有的；二是文件对超大型平台给出了尤其多的责任，把诸如不允许自我优待、开放生态，允许互操作等在反垄断领域颇有争议的问题都直接列为了超大型平台所应当履行的责任。

在我看来，这两个理由似乎都还是有待商榷的。

先看第一个理由。诚然，在《责任指南》中，确实对平台给出了很多的责任和义务，其中有很多的责任，如“劳动者保护”、“特殊群体保护”、“环境保护”等，都是在国外的同类文件中没有的。咋看之下，这确实是给中国的平台凭空增加了很多的责任，带来了很多额外的合规负担。但如果仔细查一下相关部门出台的文件，就会知道其实其中的相当一部分是对这些文件的复述，而不是新创设。

举例来说，《责任指南》的第三十二条“环境保护”是受诟病较多的一条。很多人不解，我就做个平台，怎么会和绿色环保这些事情扯上关系呢？但事实上，这一条的精神其实已经在相关部门的文件当中体现了。例如，商务部于今年年初发布的《关于推动电子商务企业绿色发展工作的通知》就对电商平台的绿色电商问题进行了规定，而原食药监总局（现已并入市场监管总局）于2017年发布的《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》也对外卖平台在外卖包装上的环保问题进行了相关的规定。这就说明了两个文件中规定的“环境保护”责任更多是对已有责任的一种重复，而不是创设。

这里值得注意的一点是，《责任指南》当中提到的责任和义务并不是针对所有平台而言的。事实上，很多的责任是局限于某一类，或者某几类的平台。例如，环保的相关责任可能就主要集中在商品销售和生活服务等几类平台上，而其他类型的平台（如金融服务平台等）与它的关系则相对较小。

有一些人还比较困惑，为什么很多责任在《责任指南》里出现了，但例如欧洲的《数字市场法》，以及美国最近关于平台的几个法案当中却都没有提到类似的问题，这是不是意味着我国给予了平台太多的责任？个人认为，这种对责任的划分不同，主要是由于两份文件的宗旨和欧美立法目标之间的差异导致的。

事实上，尽管在媒体的宣传中，欧洲的《数字市场法》以及美国的几个法案都是管平台的法，但它们管的并不是平台的所有方面。从严格意义上讲，这些法律都是竞争法，因此它们的关切点主要是集中在竞争领域。至于其他的一些责任，如果其本身和竞争没有太大的关系，那么它们自然不应该在竞争法当中作出相应规定。而相比之下，《分类分级指南》和《责任指南》的出台更大程度上是为了整合与平台相关的各种责任，为平台企业提供参考，因而其涉及的责任当然会比欧美的相关法案当中要多一些。

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