从立法到实践 —— 起底上海城市更新大动作
9月1日，《上海市城市更新条例》（以下简称《条例》）正式施行；
8月31日，北京市城市更新五年行动计划出炉；同日，住建部副部长黄艳透露，
《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》当日正式印发实施……
图：住建部副部长黄艳
尤其是上海，城市更新条例从征求意见到地方人大常委会表决通过仅耗时15天，动作不可谓不迅速。
上海市人大常委会发布的《上海市城市更新条例》也是我国首个直辖市，即目前行政层级最高的地方立法。
城市更新是城市再繁荣的必然举措，通过城市更新来实现城市低成本且高质量的内涵式增长。而推进城市更新，立法是关键。
《条例》为上海城市更新工作提供了法律保障，对有序推进城市更新具有重要的指导意义，对于条例内容也很有必要做解析：
清晰定义更新内涵
《条例》中规定的城市更新内涵，是指在本市建成区内开展持续改善城市空间形态和功能的活动，具体包括：
1、加强基础设施和公共设施建设，提高超大城市服务水平；
2、优化区域功能布局，塑造城市空间新格局；
3、提升整体居住品质，改善城市人居环境；
4、加强历史文化保护，塑造城市特色风貌；
5、市人民政府认定的其他城市更新活动。
在实际操作中，城市更新有三种模式，这三种模式对应三种不同的运作模式和投融资模式。
一是拆除重建，是指大部分建筑都被推倒重来，按新的规划重新建设。最典型的是城中村拆迁、棚户区改造、老工厂的拆除等。投融资模式基本上是房地产开发的模式。
二是有机更新，是以原房屋建筑的保留为主，少量拆建，建筑承载的产业进行了升级。此类更新因主要涉及商业不动产，市场化投资力量比较强，对资产管理运营的要求比较高。
三是综合整治，是不涉及房屋结构的拆除、改造，主要对房屋的配套设施和周边环境进行整治、更新。包括老旧小区改造、河道整治、公园再生等都属于此类。
明确保留保护为主
《条例》明确了城市更新的原则：坚持“留改拆”并举、以保留保护为主，遵循规划引领、统筹推进，政府推动、市场运作，数字赋能、绿色低碳，民生优先、共建共享的原则。
我国城市更新经历了从大规模旧城旧居改造到快速城镇化时期创意开发，再到强调以人为本和高质量发展的转型期。
这一发展过程是“拆改留”到“留改拆”的过渡；是以拆除重建到保留保护渐进式更新为主；是从经济发展到民生优先的过程。
上海的城市更新指出了现在城市发展的核心，就是践行“人民城市”重要理念，贯彻共建共享的原则。
鼓励金融创新支持
《条例》提出，鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，满足城市更新融资需求。同时，支持符合条件的企业在多层次资本市场开展融资活动，发挥金融对城市更新的促进作用。另外，城市更新项目，依法享受行政事业性收费减免和税收优惠政策。
易居研究院评论指出，虽然当前房地产金融监管政策十分严厉，但对于城市更新，《条例》明确提出金融鼓励支持，并已经成立了800亿的城市更新基金，说明金融系统全面支持发展城市更新项目。
行业与产业的发展离不开金融和资本的支持，未来城市更新有望嫁接金融资本翅膀，探索REITs等资产证券化的退出模式，值得相关机构高度关注。
创新土地供应政策
《条例》提出，鼓励在符合法律规定的前提下，创新土地供应政策，激发市场主体参与城市更新活动的积极性。
对于没有条件，不能采取招标、拍卖、挂牌方式的，经市人民政府同意，可以采取协议出让方式供应土地。
同时规定，物业权利人可以通过协议方式，将房地产权益转让给市场主体，由该市场主体依法办理存量补地价和相关不动产登记手续。
土地供应政策是激活城市更新的根本。在实际操作中，需要界定不具备条件采取招拍挂方式出让的土地，如果一旦土地可以通过协议出让，有利于原权利人城市更新积极性的提高，因为土地通过招拍挂出让不能保证原权利人一定能拿到土地，而采取协议方式，能够确保原权利人获得土地。
新增保留历史建筑
《条例》城市更新因历史风貌保护需要，建筑容积率受到限制的，可以按照规划实行异地补偿；城市更新项目实施过程中新增不可移动文物、优秀历史建筑以及需要保留的历史建筑的，可以给予容积率奖励。
这一规定将激活多年因经济效益无法平衡的市中心旧区改造项目。当前上海还存在一批尚未改造的旧区，这些旧区因为历史建筑较多，容积率限制等因素，导致改造成本较高，无法实现有效的经济平衡。
提出异地补偿和容积率奖励，都是为了激活这类“难啃的骨头”，能够在经济效益上实现平衡，从而激发市场专业主体积极参与。
支持浦东创新探索
《条例》单列浦东新区，赋予了浦东新区人民政府更大的自主权。明确浦东新区政府可指定统筹主体，鼓励浦东空间垂直利用、复合利用，加强旧区改造，盘活产业用地。
将浦东作为先锋试点，探索创新城市更新机制、模式，并在未来将其应用到全市。
这一规定呼应了中央《关于支持浦东新区高水平改革开放、打造社会主义现代化建设引领区的意见》，赋予了浦东新区改革开放新的重大任务。
浦东新区作为引领区，自然需要在城市更新上创新机制，引领全市在城市更新领域的突破和创新。
首个遴选案例引热议
近日，上海土地市场发布了一则公告， 公开遴选黄浦区外滩街道一幅商住办历史风貌保护项目实施主体。
本项目整体定位为建成代表上海城市形象的新地标——“海派金陵路、活力新走廊”，品质高端、亲近生活。项目以高品质办公、中高端居住为核心功能，同时，混合布局文创、商业、酒店和休闲功能，形成一个多功能混合利用的综合街区。
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