全球公共养老金经验之：新西兰超级年金基金运作与借鉴

为充分借鉴吸收全球公共养老金经验，中国证券投资基金业协会组织行业专家研究撰写了11个国家或地区的公共养老金运作与借鉴报告，本篇《声音》编发新西兰超级年金基金的研究报告。

【编者按】新西兰建立了“双层”养老金体系，一是发放给所有符合年龄和居住要求的老年人非缴费的、统一标准的“国家超级年金”，被称为新西兰超级年金（New Zealand Superannuation， NZS）；二是2007年建立的DC型补充养老金计划——KiwiSaver，居民通过自愿性储备以提高退休后的生活标准。人口老龄化的加剧使超级年金的可持续性和代际公平性面临巨大挑战，新西兰政府于2001年建立超级年金基金（the New Zealand Superannuation Fund），由政府每年将一定财政盈余投入该基金进行养老储备，以提高未来政府的养老金支付能力。该基金于2003年开始市场化投资运作以扩大规模，旨在分担新西兰政府未来的养老支付压力，减轻新西兰子孙后代的税收负担。超级年金基金由新西兰财政部制定有关政策并进行监督，由新西兰养老金监管人负责统一管理。基金的投资具有“高权益+被动投资为主”的特点，采用“内部投资团队+优质外部管理人”的管理模式。至2020年二季度末，基金成立以来年化收益率达9.63％，远优于投资目标。本文从新西兰养老体系的发展改革历程出发，重点研究新西兰超级年金基金的投资运营管理机制，旨在为我国社会保障基金和基本养老保险基金的运营管理和未来发展提供借鉴意义。

一、新西兰人口结构与养老金制度概述

（一）新西兰人口结构

新西兰作为高度发达的资本主义国家，近年来随着经济社会的发展，人口总体呈现稳步上升趋势，年人口增长率维持在1％左右。截至2019年，新西兰共有491.70万人，根据新西兰统计局最新发布的人口预测报告，新西兰人口将在2050年达到600万，但未来新西兰人口结构变化不容乐观。

工作年龄人口数量增加，但占比持续下降。截至2019年，新西兰15-64岁工作年龄人口合计316.85万人。工作年龄人口数不断增加，但占总人口比重从2011年开始持续降低，2019年该比重降低至64.44％。

退休人口数量及占比均迎来历史高峰。新西兰退休年龄为65岁，截至2019年，新西兰65岁及以上人口合计78.64万人，占总人口比重达到15.99％，绝对数值及相对占比均为1960年以来的最高值，且上升趋势仍在持续。

养老负担快速加重。截至2019年，新西兰老年抚养比达到新高，为24.82％，接近25％，同时老年抚养比从2011年开始便呈现快速上升趋势，养老负担快速上升。此外随着人均预期寿命的不断提高，截至2018年预期余寿已达到16.86年，养老负担进一步加重。

（二）新西兰养老金体系

新西兰的养老金模式简单而成功。经过反复的改革完善，相对于世界银行所提倡的“三支柱”模式，新西兰建立了“双层”养老金体系。

新西兰养老金模式包括两部分：一是发放给所有符合年龄和居住要求的老年人非缴费的、统一标准的“国家超级年金”，被称为新西兰超级年金（New Zealand Superannuation，也称为NZS， the pension， National Super or Super），即世界银行所定义的“零支柱”；二是2007年建立的DC型补充养老金——KiwiSaver，通过自愿性储备以提高退休后的生活标准，这是零支柱养老金之外，维持新西兰养老金体系健康稳定发展的又一有力支撑。

1、新西兰超级年金—普惠性非缴费型养老金

（1）新西兰超级年金发展演变

19世纪末和20世纪初期，新西兰人口老龄化节奏加速，65岁及以上老年人口所占比例由1891年的2.1％上升至1901年的3.8％，相较于1881-1891年间，老龄化增速超31％，并且越来越多的老年人陷入贫困。为应对这一问题，新西兰于1898年颁布了《老龄年金法》，养老金制度随之确立。该法案提出新西兰政府将对年满65岁且在新西兰居住年满25年的老年居民，依据其收入和资产水平无偿提供老年养老金。在该制度建立之后，随着经济发展和社会养老结构变化，新西兰政府不断寻找替代或补充制度对现行养老金体系进行改革完善，改革举措大致可以分为三个阶段。

第一阶段是从20世纪30年代至60年代。这一阶段采取的改革措施主要目的在于扩大养老金覆盖范围并提升养老金待遇。首先是1936年将养老金待遇提高了28％，其次于1938年出台《社会保障法》，该方案主张新西兰政府推行普惠型养老福利，将原来的单一制度扩充为两支柱的养老金体系。一是老龄补助金（Age Benefit），该制度属于收入调查型制度，为年满60岁及以上接受财产和收入调查并且符合相应标准的居民发放养老补助；二是超级年金（Universal Superannuation），给予年满65岁及以上不具有领取老龄补助金资格的居民养老补助，但其待遇水平低于老龄补助金。两支柱的养老金体系建立为后来非缴费性制度的扩张与繁荣奠定了基础。

第二阶段是从20世纪70年代至90年代。这一阶段的改革主要集中于实现非缴费型养老金福利由收入调查式向普惠式的过渡。1977年，新西兰政府对公共养老金进行了进一步改革，改革后的公共养老金统称为“新西兰超级年金（New Zealand Superannuation）”，新制度取消了收入或资产调查，成为完全普惠式的非缴费型制度。从收入调查式到普惠式的改革推动了超级年金制度的发展。此后，超级年金制度基本定型，成为新西兰主要的养老保障支柱。但随着人口老龄化程度不断加深，养老支出持续扩张，财政压力凸显，为缓解政府财政压力，新西兰政府陆续出台系列改革措施。

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